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加快城市资源综合开发 破解城镇化融资难题

发布时间:2013-05-13来源:中国证券报佚名字号:
 

  城镇化作为扩大内需的重要立足点,已成为国家发展战略重点之一,但传统以政府最终买单形式推动的城镇化建设日显疲态,通过模式创新、加快城市资源综合开发步伐有望化解城镇化建设融资难题。

  亟待破解融资难题

  推进城镇化进程,需要在基础设施、公共服务和保障性住房建设等方面进行大量投资。这类投资资金需求量大,建设周期相对较长,投资回收周期往往更长,有些投资部分甚至全部体现为社会效益而非项目本身的直接收入效益。

  目前,各个地方城镇化建设资金主要由各级政府来负担,地方财政支出、土地收益补充、加上地方融资平台融资成为负担基础设施建设的三大来源。

  近年来,随着城市框架扩大,城镇化建设的规模和品质要求进一步提高,使得地方财政支出捉襟见肘。根据一份机构的实地调研,2009-2011年抽样的9个典型样本城市中,有70%的样本近年仅基建累计总投资就占一年财政预算收入的8-10倍。

  随着土地整理补偿成本增加和房地产调控进入深水区,土地收益对城镇化建设的支撑力也将减弱。根据中国指数研究院的数据,2012年全国300个城市土地出让金、土地推出量、成交量以及成交均价都出现同比减少,降幅在10%左右。

  地方融资平台在经历了一轮融资高潮后,后续的筹资、还款压力也趋加大。《2010中国区域金融运行报告》显示,对地方政府融资平台发放的贷款以抵、质押方式为主,采取信用方式发放的贷款占比有所下降。以重庆市为例,其60%平台贷款的贷款方式为抵、质押担保,其中土地使用权抵押的贷款占比超过20%。金融机构以抵押、质押为主的信用保证体系,虽然使得对地方融资平台贷款的风险降低,但也在很大程度上将限制其筹资的能力。

  实际上,一些报道已经显示,各地方政府融资平台的融资已显疲态。下一步要维持正常的还款还要新增投入的难度加大。近日,银监会又下发了《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》要求,各银行控制地方平台贷款总量,不得新增融资平台贷款规模。由此可见,目前支撑基础设施建设的三大资金来源或许难以成为下一步深化城镇化建设的加速器。

  打通资金新渠道

  当前城镇化的一个难题在于,一方面,随着城镇化建设的深化,城镇化内涵从简单的基础设施建设已经发展成为城镇功能的完善上,城镇化需要巨大的投入;另一方面,各级政府对于城镇化的投入除了政府筹集各类资金似乎无限制的投入外,难以找到一个“投入—产出—投入”的闭环,这使得各级政府难以为继。

  然而,简单分析就可以看出,随着城镇化建设的深入,随之带来的人口积聚又进一步使得城镇功能进一步深化。在大中城市仅仅是服务于城市运转本身的供电、供水、供气和教育、医疗、文化、会展等产业本身就存在着巨大的商业价值。

  再仔细分析城镇化建设的内在逻辑,则可以看到,城镇化的深入一定与产业升级紧密联系。一个地方的吸引力,除了其固有的自然资源禀赋和长期形成的文化特色以外,更多的来源于这个地方的产业。

  市场总是会首先看到商机,并想方设法把握商机。国内城市资源综合开发的模式也已经出现了不断升级的版本。在我国城市开发过程中,早先也出现过综合开发的模式,即开发商从一级开发参与某区域的基础设施建设,在完成基础设施建设后参与房地产开发。这类模式在城市扩张而政府支出有限时解决了基础设施建设的问题,但也随之也容易带来囤地、社会矛盾激化等问题。现今,各地逐步叫停了“毛地”出让的模式。但作为一种尝试,“毛地”出让带来的“一、二级联动”有一个突出的贡献,即在部分区域内解决了公共设施建设投入的问题,部分实现了城镇化所需的公共品和半公共品的投入问题。

  目前,伴随着经济转型升级,在以北京、上海为中心的城市周边,出现了不少承接其产业梯度转移的产业园,这些产业园的出现又带动了这些地区城镇化的发展。这些区域出现了结合产业园区开发和商业配套开发的综合开发运营企业,其模式也从最初的工业厂房建设、房地产开发,逐步向以招商引资带动区域产业发展,进而带动整个区域城镇化发展的综合开发模式。

  发展“人产城”一体模式

  打开“人产城”融合一体的发展模式,可以从“一化、二开、三统筹”方面入手——一化,即转化地方国有融资平台功能;二开,即向民营资本、外资等多元化投资主体开放城镇化建设的大门,鼓励各类金融机构开放融资渠道支持城镇化发展;三统筹,即统筹城市资源,统筹协调城镇发展一、二、三产业,统筹考虑政府“放权与扶持”。

  第一,转化地方国有融资平台功能。要做到城镇资源综合开发需要有比较强的区域协调能力。因此,一个比较好的路径是改造地方政府融资平台。地方政府融资平台公司本身由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能。地方政府融资平台与地方政府在根本上利益一致。从上个世纪90年代开始,地方政府融资平台不仅专注于投融资领域,很多开始涉足基础设施建设、房地产开发等领域,有的地方政府融资平台已经开始进行体制机制的突破,通过上市公司平台来完善其投融资和实体运用功能。

  因此,对于地方政府融资平台来说,经营模式创新是其能否进行城镇资源综合开发的关键问题。如果能够通过设定合理的经营模式使得地方政府融资平台从简单的融资功能转化为运营功能,让渡部分政府对准公共品的收益权,划分其经营项目使其具有相应的资本收益权,同时开放其股权,吸引民间资本参与其中,从而使其具有良好的公司治理结构,可以促使有条件的地方政府融资平台向城市运营商转型。

  第二,向民营资本、外资等多元化投资主体开放城镇化建设的大门,鼓励各类金融机构开放融资渠道支持城镇化发展。

  城镇化是资金需求巨大的领域,完善多元化融资机制方可为城镇化投资提供规范、稳定、可持续的资金支持。目前,国内资金成本较高(可对比的是国内外融资的资金成本),较高的资金成本一方面增大城镇化的负担,另一方面也不利于吸引民间资本进入这一领域,因此需要鼓励各类金融机构参与城镇化建设,惟有此才有可能为城镇化提供“便宜”的资金支持,从而增加城镇化产品的供给,也惟有此才能为对准公共产品的金融创新提供空间。

  第三,统筹城市资源,统筹协调城镇发展一、二、三产业,统筹考虑政府“放权与扶持”。

  在考虑城镇资源综合开发时,需要统筹考虑公共品、准公共品和其他服务的提供。当前部分准公共品已经开始进行体制机制的改革,但局部改革很难解决好其他公共品投入的问题。可以借鉴“一二级联动”的模式,鼓励城市综合开发企业在一定区域内对公共品、准公共品和其他服务进行“打包”式的投入,同时也通过其经营获得综合收益,从而完成“投入—产出—投入”的商业循环。

  当前,各地均面临着产业转型升级的压力,各地方政府从自主外出招商,到按照区域发展特点承接产业梯度转移,甚至有的地方政府已开始尝试与城市综合运营商签署综合开发运营协议,按照政府特定要求进行招商引资,这些尝试体现出各地统筹产业发展的迫切需要。除了一些有特定自然资源禀赋的地区以外,一个区域需要什么样的产业往往是通过市场的筛选决定的。因此,城镇资源综合运营需要顺应时代,按照区域产业特点协调一、二、三产业发展。

  此外,城市资源开发需要有获取良好区域政策环境。首先是当地政府的政策支持,尤其是对于区域内各项收费项目运营权的让渡;其次是良好的城市运营环境,包括司法、行政等功能;最后是与地方政府相关部门的协调,因城市资源开发而发生的经营行为可能会涉及到各个政府部门,这些方面同样需要政府放权。

 

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